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【人民论坛】张涛:汉代如何双管齐下监督地方官吏


2017-06-30 14:16 来源:人民论坛  作者:张 涛

 

核心提示:在监督制度层面上,汉朝一方面继承秦朝传统,另一方面继续发展完善,最终形成了自上而下的御史(刺史)巡视制度和自下而上的上计制度,可谓双管齐下。这两种制度,一方面对汉代的地方政治、经济、社会等方面都发挥过积极效用,有效维护了中央集权,促进了国家进步;但另一方面,由于制度本身的局限性,加之中央朝廷走向昏暗、吏治败坏等因素,最终都随之崩塌。

 

【摘要】在监督制度层面上,汉朝一方面继承秦朝传统,另一方面继续发展完善,最终形成了自上而下的御史(刺史)巡视制度和自下而上的上计制度,可谓双管齐下。这两种制度,一方面对汉代的地方政治、经济、社会等方面都发挥过积极效用,有效维护了中央集权,促进了国家进步;但另一方面,由于制度本身的局限性,加之中央朝廷走向昏暗、吏治败坏等因素,最终都随之崩塌。

【关键词】汉代监察  御史巡视  上计  地方官员

【中图分类号】K234  【文献标识码】A

“有生得遇唐虞圣,为政仍逢守令贤”,宋代思想家程颢在《下山偶成》一诗中,感慨了地方官员在国家政治生活中的重要地位。作为维持国家机器有效运转的重要组成部分,地方官员在日常政治生活中的地位举足轻重,历代中央政府对其既依赖又限制。为更好发挥地方官员的作用,推动国家运转,对其实行有效监督成为历代统治集团探索的重点之一。汉承秦制,两汉对地方行政、地方官员的监督在秦朝监察制度上不断巩固和发展,最终形成了自上而下的御史(刺史)巡视制度和自下而上的上计制度,双管齐下。

自上而下——对地方官员的两级监察

秦统一六国后,在地方全面推行郡县制。两汉虽自始至终延续着汉高祖刘邦所创立的郡国并行的基本格局,但却不否认郡县制在地方行政体制中的主导地位。作为地方大员,郡守集行政、司法、军事、财政于一身,位高权重,中央必须对其权力实行监督。由此,两汉地方监察系统的第一级监察即由中央御史府(东汉以后称御史台)遣派监御史(后为刺史)监察郡国,他们在汉代发挥着举足轻重的作用。

刺史监察郡国制的形成并非一蹴而就,而是经历了较长时段的摸索。秦以及汉初只设置监御史,唐代杜佑《通典》记载:“御史之名,周官有之……在前则皆记事之职也,至秦汉为纠察之任。所居之署,汉谓之御史府,亦谓之御史大夫寺,亦谓之宪台。……后汉以来,谓之御史台,亦谓之兰台寺。”随着豪强地主势力的恢复和发展,地方豪强和官僚地主兼并土地、侵害百姓、扰乱地方吏治,汉武帝时,置“刺”,检核问事,巡行各部。

随着监御史的废除,刺史制度的完善,地方监察法规亦由《监御史九条》过渡到《刺史六条》,尤其是后者,严格规定了刺史的重点监察对象和监察重点,为刺史执行地方监察提供了依据。刺史遵照法规开展工作,在规范地方大员权责、维护中央皇权、求贤选拔人才、改善社会风气等方面发挥了积极效用。《刺史六条》的制定和颁布,是汉代监察制度形成的重要标志之一。明末清初著名思想家顾炎武在其《日知录》中曾赞许,“刺史六条,为百代不易之良法”,可见《刺史六条》的颁布无论是对汉代监察制的完善,还是对后世法律制度的制定,都有促进之效,因而得到了名儒的肯定。

除中央派遣刺史监察郡国行政和官员这一级监察形式外,设置督邮一职监察属县长官也是自上而下监察制的关键一环,“督邮分明善恶于外”。汉代每郡分若干部,每部设置一名督邮,由督邮定期巡察部内诸县,重点监察属县长官和豪强,对不称职、扰乱地方吏治者向郡守报请罢免和处罚,对政绩突出者则报请推荐以奖赏、升迁。由此可见,督邮在郡内任务重要、职位关键,履行着“分明善恶”的职掌。

综观两汉时期对地方的巡视制度,总体来说监察官员品秩一般都比较卑下,但是职权重大,待遇也颇为丰沃。在这样的激励机制之下,监察官员能够发挥自主性开展工作,随着制度的加强,其职能效用也愈加明显。经当代学者总结,自上而下的两级监察制,尤其是刺史,在惩治贪赃枉法官吏、打击地方不法劣迹等方面发挥着积极的职能作用,一定程度上维护了中央集团、改善了吏治,激浊扬清。

制度的发展是一个循序渐进的过程,初始摸索,随着实践程度加深,可不断调整以臻完善,两汉的刺史制度亦然。刺史的前身是丞相刺史,后者属于丞相府临时派遣,没有固定的监察区,也没有固定的办事机构,其监察带有临时性,但这并不利于对地方行政、地方官员实行长效监督。汉武帝及以后的刺史则属于常设地方监察长官,由天子派遣,有固定治所,并且拥有自己的属官,虽位轻但权责重大。权重的特点,一方面便于树立刺史在地方官员中的威望,以监督、约束地方官员;但另一方面,我们必须注意到,刺史有固定治所,加之自身属官拥戴,很容易做大做强。到东汉后期,刺史部的职责范围进一步扩大,已经超出监察官范围。

地方官员在中央的形象很大程度依赖于监察官的表述,长此以往,监察官与地方官之间形成利益关系,相互庇护勾结,这也是古代中国依靠“人治”的一个必然结果。除此之外,东汉很长一段时间,外戚宦官轮流专政,朝廷政治氛围乌烟瘴气,汉灵帝期间,竟用“出于宦官”的王寓担任监察官,王寓恃宠而骄,“欲借宠公卿,以求荐举”,百官众僚都畏惧他,对他的各种无理要求只能应承许诺。当时太常张奂刚正不阿,敢于对王寓说不,惹祸上身,被诬陷以结党营私之罪,最终免官回到家乡,教授弟子,诵读经书。在这种状况下,中央和底层都缺乏对刺史的监察,刺史也再难坚守职责,对贵戚宠臣的不法行为视若无睹,有的甚至与地方大员勾结作恶,监察效用严重受削,群雄割据成为历史必然。

自下而上——地方官员的自我检核

两汉时期,中央对地方的监督,御史(刺史)自上而下的巡视是重中之重,但除此以外,中央对地方的监督还采取了一种自下而上的形式,即上计制度。每年年终,地方行政长官需要将地方的户口、垦田、钱谷、盗贼、税收、狱政等方面的情况统计后编成簿籍上报到中央,中央以此作为对地方官员政绩进行评定的主要依据材料之一。上计制度在战国、秦朝时已具雏形,汉承秦制,到后来不断发展完善,成为较为完备的制度,形成县、道上计于所属郡国,郡国上计于朝廷两个层次,并颁布有专门的法规《上计律》。

为更好地发挥制度效用,与自上而下的两级巡视监察一致,自下而上的上计制度也拥有两个层次。第一级是属县上计,各属县每年“秋冬集课,上计于所属郡国”,郡守以属县所呈上计簿作为考评县令(长)的重要依据,考课结果分为最、殿两个等级,最者升迁、殿者受罚。第二级为郡国上计,各郡国以上计簿形式向中央呈报田赋、钱谷、狱政等各方面情况,接受丞相府、御史府的考课,两府工作各有偏重,丞相府主要是以上计簿为依据考察郡守的政绩,而御史府则重在审核上计簿的真伪,“御史察计簿,疑非实者,按之,使真伪勿相乱”。与属县上计一致,对郡守政绩进行评定,好者为最,不好者为殿,最者升迁、殿者惩处。

郡国上计簿的编写以属县集簿册为基础和依据,因而各属县上计时间早于郡国上计,属县上计为秋冬之际,郡国上计则在“岁尽”时。郡国“岁尽遣吏上计”,即每年年终郡国派遣计吏赴京上计,具体受计时间大体是在春天朝会之后。上计与郡国守令的升迁赏罚紧密关联,因而各郡国都非常重视,在中央由丞相总领的郡国上计仪式也十分隆重,史籍中有关这方面的记载多处可见。汉武帝在位期间,还曾多次亲自受计,如太初元年(公元前104年),“春还,受计于甘泉。”天汉三年(公元前98年),“三月,行幸泰山,修封,祀明堂,因受计。”可见中央朝廷对上计的关注程度。

上计之所以得到地方和中央的广泛重视,实则是其与国家政治、经济、社会之间不可分离的关系。从政治方面来看,上计虽是县、道、郡自下而上进行的一种自我检核,以呈递中央考课,但实则是中央对地方、上级对下级的一种监督管理,其用意与御史(刺史)巡视有着内在的一致性,旨在加强对地方行政、地方官员的管控,以维护皇权,巩固统治。从经济方面来看,对地方长官按照计簿进行考课外,还要对地方官中掌管财政和财政有关的属吏进行考评,由此,上计制度就与财政联系起来。

综汉之世,上计对财政的监督起到了一定作用,一定程度上打击了违法乱纪行为。从社会方面来看,每年向上呈递的上计簿主要记载着户口、土地、钱谷等基本数据,这些都是朝廷摊派和征敛赋役的依据,尤其是户口的调查核实,汉王朝以此征收口赋、算赋,摊派徭役、兵役,调发卒徒工匠,赏赐权贵等。

汉代监督制度与整个国家的政治生态、吏治清污休戚与共

汉代上计制度涉及范围广泛,它与监察制度、官员考课、用人制度、法律制度等都有着千丝万缕的关系,成为国家运转的轴承之一,并与其他制度融合,互相配合。所以,上计制度在汉代发挥了它应有的历史作用,它为朝廷稳定的财政收入提供了依据,进一步巩固和发展了中央集权财政制度,同时,“最”“殿”的官员考课评级,直接促成了以政绩任用官吏的制度形成和完善。

但专制王权下的制度有其历史局限性,上计制度亦在所难免,在肯定它的积极面时,还应该注意到它所存在的问题。从微观实施角度来说,每年“案比”(又称“算民”),即调查户口之时,是一年一度的大动作,上自县、道,下至乡、亭、里、什、伍,都将参与进来。为了避免谎报以逃避赋役的现象发生,民众需要携老扶幼前往县府集中,等待验阅年貌形状,这对于老百姓来说,无疑是一项困扰之事,尤其是老弱病残者。因此,但凡能够体贴民众,亲自到百姓所住区域进行貌阅的官员都将得到称赞,谷城长张迁即是实例,民众刻写碑刻以歌颂他的功德“八月算民,不烦于乡,随就虚落,存恤高年。”从国家宏观层面来说,上计制度与所处历史时期的整体政治生态、吏治清污休戚与共,国家政治清明,则制度见效明显,且以积极面为主;反之,国家混乱、朝政昏庸,上计制度想要健康前行,就不太切合实际了,毕竟,它不是孤立存在的。

制度的优劣、效用与多方面关涉紧密,并非简单一两句话就可概括其成败缘由。就汉代御史、刺史巡视制度和上计制度来看,统治集团可谓殚精竭虑,希望通过多角度、多手段来推进地方政治朝着良性方向发展,消除治理过程中面临的各种缺陷和弊端。

综观汉代监督制度,我们可看到地方行政和地方官员的监督与整个国家的政治生态休戚相关,国家昌明则监督有显著效果,反之,政治陷入昏暗则制度也就逐步走入瘫痪。究其根本,在古代专制皇权下,监察的出发点主要是为了限制官权以维护皇权,而并非纯粹为百姓谋求利益,拥有最高监察权的皇帝虽然受到朝臣的一定制约,但这种制约极为有限,尤其是在面临强大的皇权之际。故而,在古代中国,当朝局陷入昏暗,皇权被滥用时,监察官个人的品格、素质、能力、信仰对于监察制度的发挥就起着关键性作用。同样,地方官员个人的品德与才能也大范围、深层次地左右着地方政治的好坏,有时候甚至起到了决定性作用。监察制度崩坏之际,是否还能做到仁政爱民、清廉刚正,考验的就是为官之人的个人信仰和素质。

(作者为北京师范大学中国易学文化研究院院长;北京师范大学中国易学文化研究院张玲莉对此文亦有贡献)

【参考文献】

①[汉]班固:《汉书》,北京:中华书局,2016年。

②[唐]杜佑:《通典》,北京:中华书局,1988年。

责编/潘丽莉    美编/宋扬

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